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修改《行政复议法》不应忽视的六种现象

华裔网作者:佘富勤
 

 内容摘要:现行《行政复议法》在实施过程中,存在着兼任公安厅局长的各级政府副职行政首长分管行政复议的现象,存在着违背法治精神的行政首长个人负责制的现象,存在着行政复议由司法行政机关内设股室办理权威性严重不足的现象,存在着行政复议办理程序主要以书面审理为主的现象,存在着将从事行政复议工作的人员按普通综合管理类公务员对待的现象,这六种现象在即将进行的《行政复议法》修改时,均不应被忽视。

关键词:《行政复议法》修改  六种现象  不应忽视

行政复议制度是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。202011月主席习近平总书记发表在《求是》杂志上题目为《推进全面依法治国,发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》的文章指出:“要落实行政复议体制改革方案,优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”习近平总书记的讲话为《行政复议法》的修改指明了方向,现行《行政复议法》存在着性质与功能定位不全面、公正性不足、和解与调解手段运用不畅等问题, 也造成了复议制度权威性受到质疑的窘境。只有通过《行政复议法》的修订,才能提高老百姓对行政复议的信任度,进而使行政复议真正成为化解行政争议的主渠道,现行《行政复议法》在实施过程中存在着六种突出的现象,在修订《行政复议法》最不应该被忽视。

一、             现行《行政复议法》在实施过程中存在兼任公安厅局长的各级政府副职行政首长分管行政复议的现象不应被忽视

自从2019年以来,全国各地各级人民政府均完成了机构改革任务,全国各级人民政府原来的法制办与司法行政部门进行了合并。各级人民政府新组建的司法行政部门承担了原各级政府原来的法制办的职能。其中的一项工作就是行政复议工作。

目前全国各地实行包括省级人民政府在内的公安局(厅)长,一般都同时担任同级人民政府副职,即省级人民政府公安厅长一般同时兼任副省长,市级人民政府公安局长兼任副市长,县级人民政府公安局长兼任副县长。在各级人民政府副职领导的分工中,兼任公安局(厅)长的政府副省(市、县)长,一般都分管了同属于政法系统的司法局(厅),而司法局(厅)均负责办理同级人民政府的行政复议工作,因此兼任公安局(厅)长的政府副省(市、县)长一般负责分管行政复议工作,这一现象可以说非常普遍。

在行政复议案件中,相当一部分案件系对同级人民政府组成部门之一的公安局(厅)行政处罚等具体行政行为不服而提起行政复议的案件。各级人民政府司法局(厅)在办理涉及公安局(厅)的行政复议的案件时,出现了公安局(厅)既是行政复议案件单位的法定代表人,同时又是分管行政复议工作的同级政府副省(市、县)长的尴尬局面,不仅案件当事人非常不理解,而且案件承办人和各级人民政府司法局(厅)长也面临着“汇报难”和“处理难”的尴尬局面。这一现象应当引起各级人民政府首长的注意,在修改《行政复议法》时,一定要用法律堵上这种不合常理的法律漏洞。

二、 现行《行政复议法》在实施过程中存在违背法治精神的行政首长个人负责制现象不应被忽视

中国有着强大的“人治”传统和官僚制度。习近平总书记202025日在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话中指出:“当前,一些领导干部还不善于运用法治思维和法治方式推进工作,领导干部心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌。”现行的《行政复议法》所定位的行政复议本质上仍然没有脱离行政属性,《行政复议法》所赋予行政复议的一点司法属性在实务中很难逃脱领导权力的俘获,行政复议承办人员违心地为领导的口头指示寻找着法律依据的现象不在少数。如此的行政复议非但起不到化解行政纠纷的目的,有时候甚至起到了“火上浇油”的负面作用。因此,行政复议到底是否应当被定性为一种准司法行为,应该作为修改《行政复议法》必须直面的首要问题。

应松年先生认为,复议是因公民一方不服行政机关的行为,认为侵犯其合法权益而提出,复议解决的是公民和行政机关之间产生的争议,复议机关是在行政争议中居中裁决的机关,因而带有司法性,通过解决争议,保护公民权益,监督行政机关依法履行职责,从而维护社会稳定。

2013年全国人民代表大会常务委员会派出执法检查组对《中华人民共和国行政复议法》进行了专门检查,随后的专门报告指出:“据统计,目前90%的行政争议发生在基层,行政复议工作的重点应当也在基层,县级政府行政复议工作的现状与中央提出的将行政争议化解在基层、化解在初发阶段的要求还有较大差距。有的县甚至从行政复议法实施以来没有办理一起行政复议案件。但这些县每年信访数量少的三四百件,多的上千件。”“从检查情况看,进入复议渠道的行政争议总量较少,多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍,呈现“大信访,小复议”的格局。行政复议作为一种“方便、快捷、免费”的规范化行政纠纷解决机制,本应成为行政相对人首选的救济途径,但它的作用远未得到充分发挥。”

随着法治建设的发展和深入,人们的认识也开始深入和变化。人们开始把行政复议和推进政府法治,维护国家和谐稳定联系起来。从把行政复议制度纳入国家整个解决行政争议的大体系的视觉来看,此次《行政复议法》的修改应当将行政复议行为定性为一种准司法行为,在此基础上构建整个行政复议制度,依法杜绝“领导干部心中无法、以言代法、以权压法。”的现象存在。

三、现行《行政复议法》在实施过程中行政复议由司法行政机关内设股室办理权威性严重不足的现象不应被忽视

目前大多数省市办理行政复议的机构大都为司法行政部门内设机构,这种现象严重弱化行政复议的权威。目前浙江省普遍采取了在司法行政部门加挂“行政复议局”的做法,还有的地方在县级以上各级人民政府设立了行政复议委员会,但因为没有明确的法律依据,真正是否能实际运转和发挥真正的作用,我们不得而知。

应松年先生认为,行政复议是由复议机关对复议申请人和作出原行政行为的行政机关之间的争议作出裁决,那么这一复议裁决就必须是公正的,否则,在复议和诉讼可以选择的条件下,行政相对人就不会选择复议后诉讼的路径,即便是复议前置的条件下,申请人也可能只是走走过场,不予信任。要使申请人对行政复议的裁决心服口服,从而优先选择复议,只有一条路,那就是他确信复议是公正的。要达到这种程度,就有许多机制、制度需要建立。首先要求行政复议的机构和人员是公平、公正、无偏私的,其必须有相对独立、只服从法律的地位,而这正是复议最难办的事。

202025日,中央全面依法治国委员会第三次会议通过了《行政复议体制改革方案》,提出要优化行政复议资源配置,明确要求一级政府只保留一个行政复议机关。此次修订行政复议法,应该对复议委员会的作用和经验作认真、细致的总结,以决定是否保留行政复议委员会,以及复议委员会的具体运作制度。只有真正建立起权威、专业性、独立的机构,赋予其独立主体地位和法律人格,以自己的名义受理、审理和裁判行政复议案件,才能树立起行政复议应有的权威和人民群众对行政复议的信任。如果我们能建立起独立、公正、公开的复议机构、人员和公正裁决的机制,那么,相对人也一定会更多选择复议,使复议成为我国解决行政争议的主渠道。

马超先生认为,行政复议通过将行政争议化解在行政系统内部可以增强民众对政府合法性的认同,也能有针对性地避免司法审查;方军先生认为,“行政复议案件应当保持在行政诉讼案件的23倍,才算基本上达到制度设计的本来目标;”何海波教授认为,“行政复议由于便捷、高效,应当成为解决行政纠纷的主要渠道,做到受理和消灭大部分行政纠纷。……粗略地讲,一个合理的行政纠纷解决机制是,全国行政复议1000万件、行政诉讼100万件、申诉上访1万件甚至更少;”章志远教授认为,“在和谐社会的政治语境中,凸显对抗精神的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。为此,就应当发挥行政复议制度在行政纠纷解决中的主渠道功效。”

四、现行《行政复议法》在实施过程中行政复议办理程序主要以书面审理为主的现象不应忽视

现行的《行政复议法》规定的行政复议案件审理程序以书面审理为主为主,多数复议机关办理行政复议案件,以书面审查为主,文来文往,层层审批,程序繁杂且不够公开透明,行政相对人参与不够。这种方式与现代法治理念以及现实需要不相适应。这种方式不仅不利于保障当事人的陈述申辨权,而且也不利于案件的公正处理;公开审理是人民法院审理案件的基本原则,具有准司法性的行政复议就与法院的裁判具有相似性,都是居中裁决,公开审理也应当是行政复议审理的基本原则。因此修改《行政复议法》时要确立公开审理的原则,可规定除当事人对案件事实无争议的可以实行书面审理之外,一般案件均应一律采用听证的方式审理,通过公开听证,为申请人提供一个展示证据、进行申辩的平台,为复议人员提供一个直观了解案情、分辨是非的机会,从而更有利于做出较为公正的决定。

五、现行《行政复议法》在实施过程中目前出现的过分依赖依赖政府出资购买外聘专家的现象不应被忽视

党的十八届三中全会提出普遍建立法律顾问制度,十八届四中全会进一步明确积极推行政府法律顾问制度,明确要求要建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。

习近平总书记202025日在中央全面依法治国委员会第三次会议上讲话中指出:“建设高素质法治工作队伍。研究谋划新时代法治人才培养和法治队伍建设长远规划,创新法治人才培养机制,推动东中西部法治工作队伍均衡布局,提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供有力人才保障。”

但目前一些地方政府出现了一种倾向,那就是过分依赖政府出资聘请的“顾问专家”,仿佛是“外来的和尚会念经”,颇有“种了的别人的地,荒了自家的田”的感觉。在决定行政复议结论时,多以会议形式让顾问专家参与咨询论证,再加上“顾问专家”对政府运行、决策背景、行政管理、社会治理知晓不够,还有“顾问专家”囿于事务缠身,无法保证工作精力和质量,因此“顾问专家”其实无法提出客观精准地的意见和建议,因此在修改《行政复议法》时,一定要把建立属于起政府自己的行政复议队伍放在突出位置,聘请“顾问专家”很必要,但从根本和从长远来看,政府必须建立自己的行政复议队伍。

六、行政复议工作实践中将从事行政复议工作的人员按普通综合管理类公务员对待的现象不应忽视

复议行为兼具行政与准司法特性,是一项专业性、综合性较强的工作,复议人员需具有较强的法学理论素养,丰富的法律实务经验以及综合协调能力,一个成熟的复议人员,不仅需要经过系统的法律培训,还要经过长期的法律实务工作历练。现行《行政复议法》对从事行政复议人员也要求具有法律职业资格,门槛将和法官、检察官、律师一样高,但整体没有其他配套的制度保障,没有单独职务职级序列,更没有与专业要求相适应的待遇,与普通公务员并无区别。目前岗位缺乏对优秀法治人才的吸引力。

建议设立行政复议官制度,推动行政复议队伍专业化、职业化发展;完善培养、选任和培训机制,比照法院审判员晋升模式,设置复议岗位相应级别与对应待遇;合理增加机构编制,确保人员配备与工作实际相适应;优化人员编制和内部设置,保障接待咨询、立案审查、案件办理、出庭应诉、指导监督等有效运转;建立辅助人员制度,确保办案人员专注于行政复议案件的办理,建设一支高素质的专业化复议人员队伍。

注释:1、著作类

何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2011年版,第35页。

2 论文类

应松年:对《行政复议法》修改的意见 《行政法学研究》2019年第2期。

超:行政复议的政治功能阐释——基于立法史的考察《交大法学》2013年第4

方军:《论中国行政复议制度的观念更新和制度重构》,《环球法律评论》2004年第1期。

章志远:《信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构》,载《法治研究》2012年第9期。

3 报纸类

司马红:贯彻落实好行政复议体制改革方案 来源: 人民政协报

王胜俊:《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国行政复议法>实施情况的报告》来源: 中国人大网

发布日期:2020-11-17 13:19:52